Justiça

A Justiça é frequentemente referida como um dos maiores problemas do nosso regime democrático. Ao contrário da sua alegórica representação clássica, a Justiça portuguesa não é inteiramente cega – pois muitas vezes trata de modo desigual os seus visados -, não tem força – pois é lenta e parece manietada em processos longos de decisão – e não é suficientemente ponderada – pois demasiadas vezes revela demasiada volatilidade diante de pressão exteriores.

Nunca como hoje a Justiça esteve tão desacreditada!

Para isso, muito têm contribuído processos que envolvem políticos ou figuras altamente mediáticas e os constantes ataques que estes e seus círculos de influência constante e violentamente dirigem aos magistrados, investigadores e ao sistema judicial. Aos olhos dos cidadãos, nunca como hoje a independência do poder judicial face ao poder político esteve tão posta em causa. A politização da Justiça é um fenómeno que tomou conta da imagem que o sistema e os protagonistas da Justiça transmitem para o exterior.

Na realidade, nos últimos anos têm vindo a público notícias que revelam uma inaceitável interferência política no sistema de Justiça, ameaça fatal a um sector de actuação do Estado que tem de primar pela independência e isenção, sob pena de perder autoridade junto dos seus destinatários.

A promiscuidade entre a Justiça e a Política é, na verdade, a principal causa de perda de confiança dos cidadãos numa das mais importantes instituições de um regime democrático.

A perda de confiança na Justiça deve-se, igualmente, ao seu ritmo demasiadamente lento, que não acompanha a realidade, exaspera os que dela dependem e denota um inaceitável grau de ineficiência.

Uma Justiça que chega demasiado tarde não serve os seus propósitos, promove um desperdício inútil de recursos e leva a que se enraíze na sociedade portuguesa um sentimento geral de impunidade. Esta grave situação conduz a um lento mas contínuo corroer dos alicerces do nosso regime.

As consequências nefastas da morosidade da nossa Justiça têm sido frequentemente realçadas na sua componente económica, repetindo-se várias vezes que a Justiça é o maior entrave à nossa competitividade e ao investimento estrangeiro no nosso país. Há quem avance que a lentidão da Justiça tem um impacto directo negativo na taxa de crescimento do PIB de aproximadamente 11% (!)

Num estudo de 2003, uma investigadora da Universidade Nova de Lisboa concluiu que um melhor desempenho do sistema judicial levaria a um crescimento da produção em 9,3%, um incremento do volume de investimento em 9,9%, um aumento do emprego na ordem dos 6,9%, e a uma diminuição dos preços em 5,3%.

Certo é que, no ranking para a competitividade do Fórum Económico Mundial, apesar de Portugal ocupar em termos médios a 46ª posição (em 139 países), no indicador da independência do poder judicial baixamos para a 56ª posição e no indicador da eficiência do sistema legal para a resolução de conflitos somos remetidos para 123º lugar…

Aos tribunais judiciais de 1ª instância chegam todos os anos cerca de 600.000 novos processos, que contribuem para uma pendência acumulada de 1.600.000 processos (!)

 Em 1992 a pendência era de cerca de 15% da actual (250.000 processos), tendo mais que triplicado em 7 anos (em 1999 já contava com 850.000 processos).

Nos anos de 2006, 2007 e 2008 verificou-se uma ligeira diminuição da pendência acumulada (em 2008 havia um saldo de menos de cerca 40.000 processos) mas, na verdade, também neste campo a política socialista produziu efeitos negativos – em 2009, a pendência de processos foi substancialmente agravada em mais 120.000 processos, o que significa que estamos a andar para trás, adensando uma crise que muitos consideram já insuperável.

Em suma, em menos de 20 anos, a pendência acumulada mais do que sextuplicou nos tribunais judiciais portugueses.

Esta constatação demonstra que a luta contra a pendência processual tem de estar no centro das prioridades políticas, sendo esta urgência tão ou mais importante do que a luta contra as listas de espera nos Hospitais e seguramente muito mais prioritária do que o investimento no TGV.

A desacreditação da Justiça tem resultado numa injusta responsabilização dos magistrados por todos os males do sistema e na degradação da autoridade e da dignidade do poder judicial, que urge recuperar.

De facto, o cenário em que a Justiça se encontra assume proporções de grande catástrofe nacional e pode mesmo ditar, caso nada de estrutural seja alterado, a hecatombe do regime.

Numa altura em que várias estruturas do País se desarticulam, a ausência de uma Justiça forte é uma ameaça para as instituições e para a subsistência da paz social. Mesmo para as correntes mais liberais da Economia, para aqueles que defendem que o peso do Estado deve ser menor, a Justiça surge sempre como uma das funções que não podem deixar de ser monopólio do Estado e como um dos elementos sem o qual não é possível estruturar, política e economicamente, um país.

Um dos problemas estruturais que afecta o interior do sistema judicial é o da falta de coesão dos seus agentes – o sistema funciona como um corpo desconexo de membros, que se agrupam por categorias, e essa compartimentação resulta num conjunto desarticulado de grupos que actuam de modo corporativo o que torna praticamente impossível uma gestão de conjunto eficaz.

Acresce que, tal como noutros domínios – mas aqui com maior intensidade dada a natureza de independência dos magistrados judiciais – os membros das corporações que compõem o sistema frequentemente não se revêem nas suas cúpulas hierárquicas e nas políticas.

Existe, de facto, um distanciamento entre quem se encontra no terreno em efectivo exercício de funções e entre quem dirige, distanciamento que vicia os diagnósticos dos problemas e a construção de soluções.

O facto de as hierarquias não manifestarem o sentimento geral daqueles que representam enfraquece a autoridade de quem detém o poder decisório (e o monopólio disciplinar) sobre os respectivos agentes, outro obstáculo de peso à governabilidade do sistema de Justiça.

A independência e a autonomia do poder judicial tendem a ser lidas de modo demasiadamente amplo, impedindo toda e qualquer interferência do poder executivo sobre o modo de organização e funcionamento dos tribunais e sobre o procedimento administrativo dos magistrados.

Deste modo, as magistraturas, e em parte os funcionários judiciais, estão entregues a estruturas de gestão próprias e autónomas, que se dividem por quatro “Conselhos Superiores” (o dos Tribunais Judiciais, o dos Tribunais Administrativos, o do Ministério Público e o dos Oficiais de Justiça).

Fruto das suas competências em matéria disciplinar e de inspecção, estes Conselhos Superiores possuem relevantíssimos indicadores de gestão administrativa da Justiça, mas estes raramente são partilhados e integrados com os indicadores que respeitam aos demais operadores judiciários.

Em suma, a gestão administrativa do sistema de Justiça é desconcentrada e dispersa por excessivas e pouco operativas estruturas, que não partilham visões, preocupações nem soluções, o que implica que medidas propostas pelos diversos Conselhos, pelo legislador ou pelo Executivo sejam tomadas sem a necessária visão de conjunto dos problemas e dos recursos globalmente afectas a esta área.

Neste contexto, os poderes do Ministério da Justiça em matéria de gestão e administração do sistema de Justiça – aqui entendido como o conjunto de órgãos e serviços afectos à administração da Justiça – reduzem-se a um espectro restrito de intervenção, sendo muito difícil o combate eficaz aos problemas transversais do sistema.

Por isso, as medidas que se implementam na área da Justiça são frequentemente parciais e casuísticas, sem nunca chegarem verdadeiramente a atingir a raiz dos problemas que visam solucionar.

Estando o Ministério da Justiça muito limitado ao nível da sua intervenção sobre as magistraturas, são assim muito escassos os poderes de que dispõe para gerir eficazmente a articulação dos serviços sob sua tutela (por exemplo, o sistema prisional ou o sistema de reintegração social) com os tribunais.

A falta de eficácia na gestão administrativa da Justiça deve-se, na verdade, à ausência de um poder administrativo único, que integre todos os agentes e todas as facetas do sistema.

Do mesmo modo, a falta de diálogo da Justiça com os seus interlocutores externos deve-se à falta de interlocutor e decisor único em matérias de gestão administrativa do sistema.

À falta de um único protagonista em matéria de gestão administrativa acresce o facto de cada corporação envolvida funcionar como estrutura de oposição a qualquer tentativa de mudança que seja lida como prejudicial para os interesses da respectiva classe profissional. Por isso, mesmo as reformas da Justiça altamente conceptualizadas e preparadas, por vezes esbarram de modo inultrapassável com o boicote interno à sua implementação, não havendo instrumentos de autoridade que de modo eficaz permitam o controlo das situações informais que se verificam no terreno.

De facto, quando as são decisões tomadas hexogenamente ao sistema (pelo legislador ou pela tutela), não existem instrumentos de reacção, muito menos de sanção, contra o seu incumprimento ou má aplicação.

Em suma, o enquadramento institucional, a estrutura orgânica e a repartição de competências no sistema de Justiça tornam muito difícil qualquer tentativa de reforma do sistema, constituindo obstáculos a uma gestão global e eficiente da organização e funcionamento dos tribunais e de quantos neles operam.

Por isso se afirma que “os tribunais são como condomínios que funcionam sem regulamento nem administrador”.

Sem clarificação daquilo que deve ser o papel do poder judicial vs poder administrativo da Justiça não é possível aspirarmos a uma implementação eficiente das opções políticas que venham a ser tomadas para resolução dos problemas da Justiça.

No que toca ao âmbito do poder judicial, verifica-se que os juízes não dispõem de autoridade sobre os funcionários, serviços e organismos que intervêm na condução de muitos processos judiciais.

O problema das competências autónomas das entidades públicas resulta, frequentemente, num entrave real ao exercício da função jurisdicional, retirando ao juiz capacidade de controlo sobre o andamento e destino dos seus processos.

Esta situação é particularmente grave nos Tribunais que, por natureza, dependem de entidades terceiras.

Também aqui o CDS se deve afirmar por pensar os problemas, na sua raiz, e não apenas na apresentação de medidas que funcionam como analgésicos – sem cuidar da doença.

Linhas de intervenção

É neste contexto de urgência e prioridade que o CDS deve assumir a difícil tarefa de reforma da Justiça como o seu grande contributo para as gerações vindouras.

Muitos não acreditam que a Justiça seja reformável, num sentimento de resignação fatalista que a todos nos compromete. Pelo contrário, no CDS não viramos a cara às dificuldades e encetamos um caminho verdadeiramente reformador, assente em diversas propostas que, desde já, se enunciam, exemplificando:

O CDS deve propor a clarificação legal de competências e responsabilidades em matéria de administração e gestão do sistema de Justiça

Antes de tudo, a governabilidade do sistema de Justiça requer que se delimite com maior clareza aquilo que é o âmbito do poder executivo (do Ministério da Justiça) daquilo que é o domínio de reserva absoluta da função jurisdicional e das suas estruturas próprias (Juízes e Conselhos Superiores).

Só através da definição clara de competências é possível exigir às estruturas de cúpula que exerçam com autoridade e eficiência a sua função e devolver à Justiça um olhar equidistante em matéria de administração e gestão do sistema. Impõe-se, pois, pôr fim à indefinição de papeis na área da administração e gestão do sistema de Justiça, como forma de combater o desnorte e a irresponsabilidade dos decisores e destinatários das decisões.

À luz da nossa Constituição, o princípio da autonomia e independência do poder judicial não implica uma denegação do princípio da separação de poderes, ou seja, não permite que o poder judicial se substitua ao poder executivo no exercício de competências administrativas por natureza.

Neste sentido:

a) Os poderes legais dos Conselhos Superiores das Magistraturas devem ser limitados ao exercício das tarefas administrativas que a Constituição lhes reserva, ou seja, à nomeação, colocação, transferência e promoção de juízes e ao exercício da acção disciplinar.

b) No que respeita à organização e funcionamento dos tribunais, à afectação de equipamentos e demais recursos materiais ou financeiros, bem como à definição de regras de procedimento administrativo dos magistrados – na sua relação com funcionários, demais serviços do Ministério e serviços externos – impõe-se que seja o Ministério da Justiça exclusivamente a decidir, a partir de uma visão integrada do sistema.

c) Os Conselhos Superiores devem ser legalmente obrigados a prestar anualmente contas sobre a sua actividade disciplinar, através da publicitação de um Relatório disponível para consulta pública por parte dos cidadãos, do poder político e do poder administrativo.

De facto, os Conselhos Superiores das Magistraturas e dos Oficiais de Justiça têm de funcionar eficazmente como órgãos disciplinares que são, não podendo subtrair os agentes da Justiça ao cumprimento de regras.

Um maior escrutínio sobre o exercício do poder disciplinar dos Conselhos das Magistratura permitirá aos cidadãos compreender que o poder judicial, embora sendo o único poder do Estado que se sindica a si próprio, não está subtraído à lógica própria de um Estado de Direito. Simultaneamente, uma maior responsabilização disciplinar aumentará a efectividade do incumprimento das regras definidas pelo legislador e pela Administração.

O CDS deve pugnar para que as medidas de intervenção no sistema de Justiça obedeçam a critérios de objectividade e racionalidade

É aos Conselhos Superiores das magistraturas que compete realizar os movimentos judiciais.

E é ao legislador que compete alterar as regras sobre tramitação processual.

Não obstante, impõe-se que estas decisões sejam tomadas em função de estritos critérios de objectividade, atendendo aos indicadores de gestão que a tutela tem o dever de produzir e fornecer. Para o efeito:

a) O CDS deve exigir que o Ministério da Justiça disponha de meios de auditoria relativos à organização e funcionamento dos tribunais e produza indicadores de gestão que, de modo objectivo, indiquem onde e em que medida se justifica a presença de magistrados e oficiais de justiça, como e em que medida se justifica alterar regras em matéria de tramitação processual, etc.

Só pela via da produção de indicadores de gestão é possível proteger o sistema de Justiça das inaceitáveis influências corporativistas e das interferências políticas externas, impedindo a adopção de medidas que não têm a mínima aderência à realidade.

Só pela via da auditoria e da produção de indicadores de gestão é possível avaliar subsequentemente o impacto das soluções implementadas e atalhar a tempo com a resolução das ineficiências.

A este propósito, é com enorme preocupação que registamos que os “Números da Justiça para 2009” produzidos e publicados pelo Ministério da Justiça não disponibilizam quaisquer dados estatísticos relativos aos Tribunais Administrativos e Fiscais, jurisdição que foi objecto de uma profunda reforma organizacional e funcional e onde se joga a relevante tarefa de tutelar os direitos dos cidadãos face ao Estado e demais entidades públicas. Simultaneamente, o Relatório da Comissão Europeia para a Eficiência da Justiça de 2010 dá-nos conta de que Portugal não foi capaz de fornecer qualquer tipo de informação sobre o orçamento afecto ao Ministério Público.

Esta absoluta ausência de informação estatística é sintomática da falta de acompanhamento dos resultados práticos das opções tomadas pelo legislador e dos investimentos públicos realizados, e do estado de autogestão que impera no terreno em domínios que deveriam ser alvo de cuidada avaliação.

A autoridade na Justiça alcança-se pela credibilização das decisões, que devem ser construídas a partir da experiência acumulada de quem está no terreno, mas também dos dados estatísticos existentes e dos já referidos indicadores de gestão. Sempre que as decisões neste domínio provenham do poder legislativo, o CDS deve ser exímio no exemplo, exigindo do legislador a apresentação de dados objectivos que sustentem as propostas apresentadas, e promovendo, sempre que possível, a avaliação subsequente do impacto das medidas aprovadas.

b) O CDS deve empenhar-se particularmente em assegurar a máxima qualidade do processo de elaboração de leis, nomeadamente através de Comissões Mistas que reúnam representantes dos diferentes agentes judiciais, tradição que tem vindo a ser abandonada a favor de consultorias externas, nomeadamente escritórios de advogados, com elevados custos para o erário público e generalizado reconhecimento de gradual perda de qualidade das leis.

O CDS deve propor o reforço da separação e exclusividade da função judicial

A politização do sistema não se reduz hoje a um risco eventual, mas sim a uma realidade que se concretiza porque as regras vigentes em diversos domínios o possibilitam.

O projecto de revisão constitucional apresentado pelo CDS à Assembleia da República propôs que se repensasse a estruturação orgânica das cúpulas do sistema de Justiça.

Ora, neste domínio importa, desde logo, determinar que os magistrados estejam impedidos de desempenhar funções políticas e administrativas, particularmente os juízes da jurisdição administrativa e fiscal, a quem compete fiscalizar o desempenho da Administração e do Governo. Propomos, pois, que o CDS se oponha frontalmente a que o Governo integre na sua composição magistrados que, no dia seguinte à queda do Governo, regressam aos tribunais para sindicar o poder político e administrativo.

Este fenómeno, para além de potenciar a promiscuidade entre quem julga e quem é julgado, diminui consideravelmente o número de juízes em efectivo exercício de funções jurisdicionais e desvia o know how especializado dos magistrados – que o Estado custeia ao longo de anos – para actividades estranhas a essa função.

Seria, aliás, interessante que, por proposta do CDS, se contabilizassem quantos magistrados se encontram a desenvolver funções no Governo, na Administração e em lugares de indicação política, e que se avaliasse há quanto tempo duram essas situações.

A realidade demonstra que, em alguns casos, as comissões de serviço se estendem por períodos de tal modos extensos que se torna extremamente penoso o regresso ao desempenho de funções jurisdicionais para os magistrados envolvidos, atendendo ao distanciamento técnico a que ficam sujeitos.

O CDS deve pugnar por medidas que reforcem a dignidade e a autoridade dos magistrados

Concretamente, o CDS deve propor a consagração legal de um poder de direcção do Juíz sobre todas as entidades, públicas e privadas, que tenham intervenção funcional nos processos que conduz. Este poder de direcção deve permitir ao juiz emitir ordens ou instruções para os oficiais de justiça nas matérias respeitantes à gestão dos processos.

Simultaneamente, o juiz deve dispor de autoridade para vincular entidades públicas e privadas a praticar os actos necessários ao apuramento da verdade e julgamento da causa dentro de determinados prazos.

O incumprimento destas ordens judiciais deve determinar a responsabilização pessoal dos concretos titulares do órgão faltoso, devendo esta responsabilidade ser exercida no processo onde a ordem judicial incumprida for proferida.

Estas duas medidas, além de reforçarem a autoridade judicial, constituem uma garantia de que os processos judiciais não se arrastam por falta de intervenção de terceiros, responsabilizando o juiz pela sua efectiva duração.

O CDS deve pugnar pelo reforço dos poderes do Procurador Geral da República

Para poderem ser exigidas responsabilidades ao Procurador Geral da República quanto à condução dos processos, devem-lhe ser conferidos mais poderes, nomeadamente ao nível da escolha dos Vice-Procuradores Gerais, Procuradores Distritais e dos quadros superiores da estrutura que lidera, eventualmente com ratificação do Conselho Superior. Esta medida, porém, não pode servir de pretexto para, à semelhança do modelo francês, reduzir a sua independência face ao Ministério da Justiça. Pelo contrário e com vista a reforçar a sua legitimidade democrática, entendemos que o Procurador Geral da República deveria ser escolhido por uma maioria qualificada da Assembleia da República, à semelhança do que se verifica noutros Países e, em Portugal, com o processo de eleição do Provedor de Justiça.

O CDS deve ser porta voz de um discurso de combate ao corporativismo no seio da Justiça

Concretamente, o CDS deve propor que o CEJ adopte a vocação de centro de formação conjunta de magistrados e advogados, ministrando módulos comuns e módulos específicos para magistrados judicias, do ministério público e advogados.

Só deste modo, o CEJ poderá funcionar como um verdadeiro espaço de criação de uma cultura de Justiça una e integrada entre os vários operadores judiciários, criando laços que ajudem a combater visões corporativistas da Justiça.

O CDS deverá rejeitar, pois, qualquer proposta política que passe pela extinção do CEJ.

Esta medida integradora acarretará benefícios de economia de escala ao nível dos custos de formação dos vários operadores judiciários, permitindo, designadamente, diminuir os avultados gastos que a Ordem dos Advogados suporta com esta função.

O CDS deve apresentar um plano de emergência nacional para “o monstro” da pendência civil

Concretamente, para além da evidente necessidade de reavaliação da reforma da acção executiva,

devem ser delineadas:

a) Medidas preventivas que dificultem o acesso ao crédito por parte de devedores;

c) Medidas de agilização processual.

d) Propostas de alteração do Mapa Judiciário e alteração das regras de competência territorial.

e) Limitação do número máximo de processos por Juiz.

Assim, com uma determinação firme, empenhado no diagnóstico dos problemas acumulados e persistente na procura das melhores e mais eficazes soluções institucionais, o CDS abrirá caminho a uma Justiça que seja o reflexo da modernidade a que Portugal aspira.

Só assim, seremos todos Alternativa e Responsabilidade.